С привлечением в нашем городе к обслуживанию населения пассажирским транспортом как организаций, так и частных лиц на коммерческой основе, стали возникать споры между местными властями и так называемыми частниками. Что лежит в их основе? Как правило, вопросы государственного и правового регулирования этой деятельности. Прокомментировать некоторые наиболее типичные из них мы попросили руководителя аппарата Оренбургского городского Совета Виктора Александровича Щепачева.

- Анализ правового регулирования проблем пассажирского обслуживания населения показывает, что во всех субъектах Российской Федерации в той или иной форме осуществляется государственное или муниципальное управление в этой сфере. Органы управления в интересах населения увязывают деятельность муниципального и коммерческого транспорта в единую транспортную сеть, заключают договоры с перевозчиками различных форм собственности, в том числе на конкурсной основе, осуществляют иные меры государственного и муниципального регулирования. Такой опыт регулирования предпринимательской деятельности существует и в Оренбурге.

Прежде всего необходимо отметить, что законодательство, регулирующее вопросы перевозок пассажиров на коммерческой основе в значительной степени устарело, и нередко нормы различных нормативных актов противоречат друг другу. Поэтому и проблемы правового регулирования пассажирского обслуживания населения уже становились предметом разбирательств судами общей, арбитражной и конституционной юрисдикции.

Анализ их решений показывает широкий разброс мнений судебных органов. Во-первых, данные правоотношения находятся в сфере нескольких отраслей права: административного, гражданского, муниципального. В зависимости от этого меняется порядок законодательного регулирования на основании установленных статьями 71, 72 и 76 Конституции Российской Федерации предметов ведения. Во-вторых, судами не решены вопросы о законности этих требований. Из анализа решений судов можно назвать наименее спорные проблемы:

- действительно не соответствуют антимонопольному законодательству действия органов государственной власти и органов местного самоуправления по установлению (поддержанию) тарифов на пассажирские перевозки;

- поскольку транспортное обслуживание населения отнесено к предметам ведения местного самоуправления, органы государственной власти субъектов РФ вправе принимать законы о местном самоуправлении и контролировать их соблюдение. Однако детальная регламентация транспортного обслуживания является компетенцией местного самоуправления, а не органов государственной власти субъектов РФ.

Самым сложным и неоднозначным вопросом, не решенным в настоящее время судебными органами, остается вопрос о заключении договоров органов местного самоуправления с перевозчиками.

Необходимо сразу отметить, что обоснованным и законным считается только заключение договоров органов местного самоуправления с перевозчиками в форме муниципального заказа. Так, в статье 72 Бюджетного кодекса РФ устанавливается право органов государственной власти или местного самоуправления заключать государственный или муниципальный контракт в связи с обеспечением государственных и муниципальных нужд, предусмотренных в расходах соответствующего бюджета. Пункт 4 статьи 72 указывает основания для заключения контрактов: поставка товаров, производство работ, оказание услуг за счет средств соответствующего бюджета. Перевозка пассажиров на коммерческой основе, как правило, не требует бюджетных затрат. Однако поскольку такие затраты осуществляются для всего пассажирского транспорта, работающего в системе пассажирских перевозок, а данной нормой предусматривается совокупность контрактов, то правомерно заключение контрактов с автоперевозчиками всех видов собственности.

Учитывая многочисленные нормативные акты, регулирующие деятельность пассажирского транспорта, а также требования по обеспечению безопасности пассажирских перевозок, заключение договоров органов управления с перевозчиками является законным и не может расцениваться как нарушающее права предпринимателей. Заключению таких договоров порой предшествует конкурс на право осуществления пассажирских перевозок на коммерческой основе. Гражданский кодекс Российской Федерации в ст. 1057 предусматривает объявление публичного конкурса. Круг возможных организаторов публичного конкурса ничем не ограничен. Его организатором могут выступать и органы государственной власти, и органы местного самоуправления.

Но это только одна из норм, предусматривающих возможность привлечения перевозчиков. Правомерность проведения подобного конкурса можно обосновать и иными нормами гражданского и муниципального права. Так, согласно подпункту 20 пункта 2 ст. 6 Федерального закона от 12.08.95 ь154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", к предметам ведения местного самоуправления относится и организация транспортного обслуживания населения.

В соответствии с пунктом 7 ст. 72 Закона Российской Федерации "О местном самоуправлении в Российской Федерации" городская администрация руководит транспортными предприятиями и организациями, находящимися в муниципальной собственности, осуществляет контроль за работой иных транспортных организаций и предприятий, обслуживающих население города, утверждает маршруты и графики движения местного транспорта.

А согласно ст. 72 Закона РФ "О местном самоуправлении в Российской Федерации", городская администрация привлекает к транспортному обслуживанию населения на договорных началах предприятия и организации, действующие на территории города. Также можно привести еще ст. 32 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", статью 447 Гражданского кодекса, приложение ь3 к Постановлению Верховного Совета РФ от 27.12.91 ь3020-1 и так далее...

На основании данных норм Оренбургским городским Советом принято Постановление "О включении объектов в муниципальную собственность". Также Распоряжениями главы города маршруты городского пассажирского транспорта включены в реестр муниципальной собственности.

Ссылки предпринимателей на нормы антимонопольного законодательства нельзя признать убедительными. Действительно, органам власти всех уровней, органам местного самоуправления данным Законом запрещается совершать действия, которые ограничивают самостоятельность хозяйствующих субъектов, создают дискриминирующие или, напротив, благоприятствующие условия для деятельности отдельных хозяйствующих субъектов. Требования законов и актов органов местного самоуправления всех без исключения субъектов РФ об организации пассажирского обслуживания нельзя признать как необоснованно препятствующие деятельности автоперевозчиков. Это не создает и каких-либо преимуществ муниципальному транспорту. Более того, именно муниципальный транспорт, обеспечивая маршрутами все пассажиропотоки в целом, несет самую большую социальную нагрузку, получая наименьшую прибыль или вообще ее не получая.

Виды и формы предпринимательской деятельности могут иметь различный характер. Так, Постановлением Оренбургского городского Совета "О конкурсе на право осуществления перевозок пассажиров на муниципальных маршрутах города Оренбурга на коммерческой основе" установлено, что конкурс проводится в целях подбора перевозчиков, обеспечивающих наиболее безопасные условия перевозки пассажиров, укрепления транспортной дисциплины на предприятиях и среди индивидуальных предпринимателей, удовлетворении потребности населения в пассажирских перевозках, повышения культуры и качества обслуживания пассажиров, снижения себестоимости перевозок. Право на заключение данных договоров по результатам торгов возникают на основании норм Гражданского кодекса РФ, вступившем в силу с 1995 года.

Поэтому утверждение предпринимателей о том, что всякая иная, кроме получения лицензии, регламентация их деятельности ущемляет их право на свободу предпринимательства, необоснованно. С другой стороны, видимо, во многом решение данных проблем заключается в совершенствовании механизма лицензирования пассажирских перевозок, а именно указания в лицензии всех исчерпывающих требований, которые предъявляются к перевозке пассажиров на определенных маршрутах, в том числе, например, требования и по осуществлению перевозок только на основании договора с органами местного самоуправления. Значит, в настоящее время невозможно отказаться от государственного регулирования при производстве тех или иных товаров, предоставлении населению тех или иных услуг.