О роли и значении института местного самоуправления «ВО» рассказала начальник управления по правовым вопросам администрации города Оренбурга Елена Гребенева.
Конституция РФ признаёт и гарантирует местное самоуправление, под которым понимается форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в установленных законодательством пределах самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учётом исторических и иных местных традиций.
Местное самоуправление в том числе осуществляется и через правотворческую деятельность, которая заключается в принятии правовых актов, обязательных для исполнения на соответствующей территории. Администрация города Оренбурга наряду с другими органами местного самоуправления, органами территориального общественного самоуправления, гражданами участвует в правотворчестве.
Федеральным законодательством муниципальному правотворчеству отводится особая роль, так как реализация полномочий по решению вопросов местного значения и иных вопросов возможна только через правотворческие процедуры. В связи с тем что федеральное и региональное законодательство весьма интенсивно обновляется, на участников правотворческой деятельности муниципального уровня ложится большая нагрузка. Издаются правовые акты нормативного характера. В их числе муниципальные программы, административные регламенты, в соответствии с которыми предоставляются муниципальные услуги. Наряду с актами нормативного характера издаются и акты по вопросам организации работы местной администрации, а также акты правоприменения, имеющие индивидуальный характер. Так, за 2011-2013гг. их принято около 40 тысяч.
Администрация города как один из субъектов, который наделён правом подготовки проектов решений Оренбургского городского Совета, активно пользуется этим правом. Так, за период с 2011 по 2013 год разработано и внесено 364 проекта решения: в 2011 году – 116; в 2012 – 124; в 2013 – 124.
В связи с тем что законодательные инициативы являются не только частью муниципального правотворчества, но и выступают реальным механизмом организации обратной связи в отношениях с государственной властью, органами администрации подготавливаются:
– предложения по принятию и корректировке региональных законов;
– предложения о внесении законодательных инициатив Законодательным Собранием Оренбургской области по изменению федерального законодательства.
Поскольку у администрации города отсутствует право законодательной инициативы, предложения вносятся, в основном, на имя Главы города Оренбурга.
Представители органов администрации тесно взаимодействуют с депутатами Оренбургского городского Совета, сотрудниками аппарата Главы города Оренбурга и Оренбургского городского Совета.
В последнее время достаточно серьёзное внимание уделяется вопросу качества принимаемых органами местного самоуправления правовых актов. Так, принят ряд федеральных актов, целью которых является повышение качества принимаемых правовых актов, в первую очередь имеющих нормативный характер.
Самыми яркими из них являются федеральные законы и Указы Президента РФ, регламентирующие ведение регистров муниципальных нормативных правовых актов; предусматривающие необходимость проведения антикоррупционной экспертизы правовых актов и их проектов; мониторинг правоприменения и другие вопросы, влияющие на качество принимаемых правовых актов.
Качество муниципального правового акта определяется его востребованностью и эффективностью регулирования тех отношений, ради которых он создавался.
С точки зрения правотворчества большой интерес представляет социальная эффективность правовых актов. Это акты, которые в результате реализации достигают тех социальных последствий, к которым стремился правотворческий орган.
Данное требование вытекает из статьи 18 Конституции РФ, в которой закреплено, что права и свободы человека и гражданина определяют деятельность, в том числе местного самоуправления. Таким образом, главной целью, ради которой создаются органы местного самоуправления, является обеспечение реализации прав и свобод жителей муниципального образования.
Качество муниципальных правовых актов находится в прямой зависимости от состояния правовой базы федерального и регионального уровней.
Так, постоянное увеличение вопросов местного значения и полномочий органов местного самоуправления влечёт за собой большой объём работы в сфере правотворчества и нормотворчества, что, конечно же, влияет на качество их подготовки. С момента принятия 131-ФЗ в него уже более 90 раз вносились изменения. Причём количество вопросов местного значения увеличилось более чем в полтора раза (с 27 до 42).
Одновременно идёт освоение механизмов действия нового градостроительного, земельного, жилищного законодательства, законодательства о муниципальной службе. Постоянно меняется законодательство, регулирующее порядок размещения муниципального заказа.
В связи с этим у органов местного самоуправления, в том числе и у администрации города Оренбурга, возникает необходимость следовать стремительно изменяющемуся законодательству. Одновременно возрастает ответственность за подготовленные документы и принятые решения.
На качество принимаемых муниципальных правовых актов также влияют коллизии, пробелы и противоречия в законодательстве.
Вместе с тем наряду с объективными причинами на качество и законность муниципальных правовых актов влияют и субъективные факторы.
Одним из значимых и обязательных элементов правотворческого процесса является экспертиза, которая на ранних стадиях правотворчества позволяет выявить и устранить имеющиеся недоработки, ошибки, коррупциогенные факторы; минимизировать различные негативные факторы, способствуя принятию качественного и эффективного правового акта. А проекты административных регламентов по оказанию муниципальных услуг подлежат в том числе и независимой экспертизе. Они размещаются в информационно-телекоммуникационной сети Интернет на официальном интернет-портале города Оренбурга.
На качество муниципальных правовых актов влияет и своевременное проведение мониторинга.
Федеральное и региональное законодательство, как уже было отмечено ранее, весьма интенсивно обновляется, поэтому большое внимание уделяется постоянному мониторингу правовых актов, который наряду с другими процедурами подразумевает и оперативное внесение необходимых изменений в действующие правовые акты либо принятие новых.
Так, за период с 2011 по 2013 год правовому анализу подверглись не только акты, принятые за последний период, но и принятые за период с 1990 по 2010 год. Данный мониторинг проводился всеми органами администрации.
В целях внесения изменений в действующее законодательство глава администрации также направляет предложения и в Ассоциацию (Совет) муниципальных образований Оренбургской области.
Одновременно администрация города в соответствии с Указом Губернатора Оренбургской области принимает участие в планировании мониторинга законодательства Оренбургской области и Российской Федерации.
В соответствии с законодательством правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности граждан, официально публикуются в течение 10 дней со дня их принятия. На официальном сайте администрации города Оренбурга в информационно-телекоммуникационной сети Интернет размещаются муниципальные правовые акты, имеющие нормативный характер и изданные администрацией, а также проекты административных регламентов по оказанию муниципальных услуг.
В целях учёта и систематизации муниципальных правовых актов на государственном уровне, а также для обеспечения конституционного права граждан на получение достоверной информации, нормативные правовые акты администрации города ежемесячно направляются в государственно-правовое управление Аппарата Губернатора и Правительства Оренбургской области для включения в регистр муниципальных нормативных правовых актов Оренбургской области и в федеральный регистр.
Ведение регистра муниципальных нормативных правовых актов Оренбургской области предполагает в том числе и проведение правовой экспертизы нормативных правовых актов на предмет соответствия законодательству. За период 2011-2013 гг. на нормативные правовые акты администрации не было выдано ни одного отрицательного заключения.
В целях регламентирования правотворческого процесса в администрации города Оренбурга принято постановление об утверждении Правил подготовки, оформления, издания и опубликования правовых актов администрации города Оренбурга, о проведении антикоррупционной экспертизы, мониторинга и другие правовые акты.
Деятельность органов местного самоуправления постоянно находится в зоне пристального внимания прокуратуры, осуществляющей надзор за исполнением законов. Не является исключением и администрация города Оренбурга. На акты, не соответствующие законодательству, прокуратурой вносятся протесты. Вместе с тем, учитывая, что в администрации в среднем за год издаётся более 12 тысяч правовых актов, процент опротестованных составляет менее одного процента от количества изданных, что свидетельствует о достаточно серьёзном подходе при подготовке правовых актов и своевременном внесении в них изменений.
В целях исключения издания незаконных правовых актов администрация города тесно взаимодействует с прокуратурой в рамках заключённого соглашения (обсуждаются наиболее сложные проекты нормативных правовых актов, направляются для проведения антикоррупционной экспертизы все проекты нормативных правовых актов; совместно обсуждаются внесённые протесты, проводятся совместные семинары).
Несмотря на то что правовые акты органов местного самоуправления занимают самое нижнее место в системе источников российского права, муниципальные служащие обязаны знать в совершенстве не только федеральное законодательство, законодательство Оренбургской области и правовые акты органов местного самоуправления, но и постоянно отслеживать его динамику. В связи с этим на качество и законность принимаемых и издаваемых правовых актов серьёзно влияет профессиональный уровень специалистов, которые занимаются правотворческим процессом. Их деятельность требует высокой квалификации, которая может поддерживаться только путём регулярного обучения.
В заключение хотелось бы отметить, что именно муниципальный правотворческий процесс позволяет снять социальную напряжённость на местах и быть важным инструментом в достижении поставленных государством задач.